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吴琦:PPP新政给民间资本带来哪些机会

时间:2018-02-26  点击:221 次 字号+  字号-
2017年12月8日下午,村镇环境科技产业联盟首场沙龙活动在北京首创清源环境科技有限公司召开,来自联盟发起单位、中科院生态中心的领导和专家,来自联盟成员企业的领导和代表,来自大岳咨询、盘古智库等咨询机构的研究人员,以及来自葛洲坝、北控水务、中车环境等大型国企的领导和代表共计40余人出席了本次活动。

盘古智库高级研究员、九三学社中央人口资源环境专委会委员、中科院应用生态研究所客座研究员吴琦对村镇PPP项目发表了自己的看法。


首先感谢咱们联盟能够提供这么好的机会和平台,让我跟各位专家和企业家做一个关于PPP项目的交流。刚才各位专家也做了很好的分享,我也受益匪浅。严格来说,我不是专门做PPP项目的研究,最早接触PPP项目是在美国读书的时候,有这么一个概念,因为PPP最早是从欧洲做起来的。工作之后我曾在央企工作,今天谈央企这一块,也有一些自己的感触。最早在大唐电力做行政员、合同中心管理的项目。到2015年,逐渐发现对于央企来讲,最核心的问题就是产能结合融资的问题。所以说当时就有那么一个机会到了银行业,现在主要从事产业经济、银行业务方面的研究。下面我就从自己认识的角度跟大家简单交流一下。

一致与不一致

实际上,从银行的角度来说,跟在座的各位企业家有一致的地方,也有不一致的地方。一致的地方是什么呢?商业银行也面临怎么去投资、怎么选择更好项目的问题。上周我去珠海开会,当时跟一些金融同业做了一个类似于资产管理新规的分享。其中就涉及PPP项目,因为PPP项目在金融方面主要是非证券化和非标准化的项目。现在对银行对PPP项目也非常重视,一方面是国家政策推动下,需要银行业去服务世界经济、去服务国家的重大战略;另一方面,银行也需要开拓新的利润增长点。所以,PPP项目是一个非常好的机遇,但是大多数银行乃至金融机构,对于怎么投资PPP项目、以以什么模式进入,或者说怎么选择更好的项目,在这些方面还是欠缺研究的。

银行业与在座企业不一致的地方,就是银行除了自己可以去投资之外,还是各位(企业)的债权方。所以尤其是对于企业尤其是民营企业来说,自身资金是不够做这些项目的,更重要的是怎么从金融体系去融资。

新政旨在纠偏

关于今天提的两个重点的文件,我将其总结为三句话:一,这是符合市场预期的。二,这不需要过度的解读。三,我们要正确领会其精神。

PPP项目从根本上来说,是一种市场化机制运行的项目。尽管很多市场化机制的项目,到了国内就被做偏了。但发展PPP,就是要通过政府财政的资金来撬动更多的民间投资,来促进基础设施建设,或者短板领域项目的建设。但是前几年PPP的发展看来已经跑偏了。所以说,这两个文件的出台根本上是要纠偏。一是针对以前我们做的PPP项目中出现的问题,特别是国有企业、国有资本在参与PPP时出现的问题。二是通过出台这个文件来促进PPP项目规范化发展。根本的方向就是市场化的导向,优化市场环境,更好为民间投资参与PPP项目,怎么创造一个更好的市场和投资环境。

大家比较清楚,这两年国家一直在倡导民间投资。2016年国务院实施了民间投资大督察,到年底民间投资稍微反弹了,但从2017年3月民间投资又开始下滑了。这个数据反映一种趋势,我们现在在这种经济结构调整或者说供给侧改革的过程中,存在一些问题,对民间投资造成了障碍。这个现象在PPP项目中反映的尤为突出,也就造成了大量的民间投资签约落地难的情况。

PPP项目大多是基础设施建设,或者公共服务项目建设。普遍具有投入规模较大、运营周期较长、投资收益偏低的特征,而且大多数的项目从金融的角度来说是非证券化和非标准化的项目,投资风险是比较难转移的。这也就造成了大多金融机构观望,造成融资比较难的局面。

政策加严反倒给民间资本带来机会

再回到财政部92号、国资委192号两个文件,这两个文件我觉得更重要的是对国企进行规范。为什么?因为国企现在面临两方面的约束。第一方面就是我们正在推进的国企改革,因为国企改革根本的目标就是做大、做强,核心是回归主业、做强主业。所以在PPP项目中要求做与主业相关的,可这个“主业”怎么定义非常难。这个可能我猜测会有后续的文件出来。第二个,国企面临很大的约束就是去杠杆。根据2017年一季度的数据,2017年以来的非金融企业居民和政府的杠杆率是不降反升的。这里边主要是居民和政府在加杠杆。但是实体经济尤其是国有企业的杠杆率是大大低于企业平均水平的。从2015年提出去杠杆任务以来,到2017年一季度,实际上我们只下降了不到0.5个百分点。所以说从去杠杆这个角度来讲,国有企业退出大量PPP项目,或者说退出与主业不相关的项目也是一种必然。

从这个角度来讲,反过来可能是给民间投资会创造很多的机会。一方面,咱们之前市场的扭曲,很大程度上是由地方政府、国有企业的一些操作有关。如果通过一些规范化的发展,则可以为民营企业创造更多的市场空间。当然,这也需要后续出台更多的政策。另一方面,PPP项目未来的分层发展是一大趋势,不是说所有企业都适合做所有的项目,而是对于规模的大小、不同行业、不同区域,都有一个分层的倾向。

宏观角度解析新政

因为我现在也做一些产业和宏观方面的研究,对于PPP项目,我想从更宏观的角度跟大家做一个简单的分享。

这两个文件虽然出台了,但是好多东西并没有完善,而且后续造成多大的影响,还需要市场的一个预估。但是现在已经有几个别的方面的政策是对于后续PPP发展有重要的影响的。这里边有比较正向的影响,也有比较负面的影响。

我先谈一谈正向的影响,第一个政策就是十九大报告提出的乡村振兴战略。这是农村发展史上值得大书特书的一点,为什么这么说呢?因为它不仅是中共中央对农村工作思路的调整,更重要的是对城乡统筹发展、全面建成小康社会路径的一种转变。大家都注意到,前几年一直在提城镇化,但是这几年提的非常少了。十九大报告中也仅仅是在新时代社会主义思想和基本方略中提到,要推动新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。就是说已经把城镇化放到比较低的位置上了。实际上从国家战略的角度来讲,通过城镇化来解决三农问题,来实现乡村发展是没有问题的,国外也是这么做的。但是我们问题出在哪儿呢?就在于地方政府的一个执行层面。前些年,地方政府完全把城镇化异化成了土地财政和房地产开发。通过复垦农民的宅基地来换取城镇建设用地的指标。所以造成了大家都看到的局面:各地都在搞土地财政,都在搞房地产开发,征迁用地;然后城镇化就变成了千篇一律的楼房化,而农民也没有得到多少实惠。

我们研究发现,解决这个问题有两个方面。第一个,就是要做好农业发展的问题,这其中就涉及包括农村体制机制的改革,包括现在做的三权分置、农村基地产权的改革、农产品价格形成机制等改革。第二个核心是什么?就是要做好农业发展。跟我们这个行业密切相关的就是要做好农村生态环境整治。现在农村已经不光是发展经济的问题,生态环境污染问题已经迫在眉睫了。

利好与利空分析

谈到生态保护,实际上又提到了另一个有利的政策,就是生态文明建设。十八大将生态文明建设纳入了社会主义事业五位一体的总体布局,十九大把它提到了一个更高的高度上,就是关系到我们中华民族永续发展的千年大计。在我印象中,这两年提到千年大计的,除了雄安新区,也就是生态文明建设了。习总书记也提出来,生态文明保护任重道远,说明我们现在问题也比较多。

十九大报告还专门提到要发展绿色金融、推动生态发展。发展绿色金融就会为我们将来像村镇污水处理这类PPP项目形成利好。

谈完了利好的,我想重点谈一谈利空的,这也是大家比较关心的。PPP项目融资的问题,因为PPP项目发展最关键两个问题,一个就是资金约束的问题,另一个就是资源约束的问题。资源约束大家谈的比较多,比如说政府服务的不完善,相关的法律体系不完善,这个都不用谈了。重点就是融资问题。融资问题前面我也提到一点,它不光是与中小企业或者民营企业有关,与银行也有关系,更重要的是与国家的政策导向也有很大关系的。从2016年以来,我们一直在提稳健中性的货币政策。什么叫稳健中性,就是前几年发的钱太多了,现在要收紧了,加息的概率越来越大。    未来融资会越来越难,我想对于民间企业来说这是很大的利空。

下面我想跟大家重点谈一下PPP项目怎么融资的问题。实际上融资有两个方面,第一个就是怎么融到钱去建这个项目;第二个就是怎么退出,因为这种项目的周期都非常长。包括银行也好,包括企业也好,不可能一直持续参与,怎么正确的退出,实现自己资本的增值保值很关键。

从2016年开始,发改委和财政部一直在鼓励PPP项目的资产证券化的模式。在我看来,短期内是比较有助于解决PPP项目融资问题的。因为对于PPP项目来说,很难的一个问题是,它的收益是预期收益,是未来的现金流。可能对于一个PPP项目都是时间很长,十几年甚至几十年的项目。对于我们当前很多的企业主体来说,是需要把未来的收益转化成当前的一种资金的投入。PPP项目的核心就是这样,把未来可预期、稳定的现金流,通过我们的打包形成资金池,然后再设计分层,最后形成证券化的产品,再到公开市场上去销售。所以说它可以在一定程度上缓解PPP项目融资比较困难的一个问题。

今年PPP项目资产证券化也陆续发了好多,前两天我还去上海证券交易所开会,也看了他们几个项目。应该说做的比较好,但是问题也非常多。一方面,真正优质的PPP项目,它可以直接去贷款,就没有必要发资产证券化的项目。另一方面,很多资产证券化的项目,还是没法跟企业、政府做到完全的风险隔离。至于怎么去解决这个问题,我们也在探讨。所以说今天我来,更重要的是把我们一些考虑,我们面临的一些问题跟大家做一个交流。也希望大家在座的各位企业、各位专家,也给我们提供点建议,咱们一起把PPP这个市场做好。
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